作者：大地風景國際咨詢集團首席合伙人  吳必虎教授

    （一）資源立法基本準則：護用并舉。
    國際潮流：美國國家公園管理局（NPS）的基本政策是保護公共資源和提供游憩機會二者并重。
    國家戰略：國務院41號文件要求大力發展旅游業，旅游業定位為國民經濟的戰略性支柱產業。
    社會需求：和諧小康社會建設，要求為國民提供多種旅游產品，不僅包括觀光游覽，還包括休閑度假和商務會展等新需求。
    資源的護用并舉：分頭保護多而易、協調利用少而難。
    （二）資源立法重護輕用、重物輕人、缺少協調。
    中國與其他國家在資源立法的背景和目標上不同，在引用西方的做法時要謹慎。
    各類資源立法雖然多數主張保護與利用并舉，但實際上主要關注保護，對如何利用很少作出法律界定。
    中國人均旅游資源水平較低，利用矛盾較為突出。但現有資源立法常常只講資源管理者、不講資源使用者；強調保護管理多，關注有效利用少；強調歸口保護管理多，關注地方成本和積極性少；對旅游資源所在社區居民的利益關注不足。
    此外，多頭立法，保護與利用沖突、管理與服務對立，部門和部門矛盾，這些問題需要通過立法加以綜合協調。通過一部法律補充完善，比分頭修改多部法律節約立法成本。
    （三）支柱產業缺少用地和文物活化立法支持。
    現有立法對旅游用地沒有明確的法律界定。旅游用地涉及眾多領域和部門，需要有關立法綜合統籌。
    文物特別是大遺址活化利用，現有立法對原址重建再現視覺景觀雖有特殊考慮，但對如何重建活化未加界定。
    中國傳統文化傳承、中華民族文化復興、中國文化軟實力提升，需要旅游用地和文化遺產的保護與活化利用的立法支持。
    （四）城市旅游功能建設缺少立法支持。
    雅典憲章認為城市具有居住、工作、游憩（旅游）、交通四大功能。旅游功能是城市四大功能之一，城市規劃對城市作為旅游目的地建設應當加以響應和支持。但是2008年實施的《城鄉規劃法》對旅游、游憩這兩個概念都沒有涉及。
    旅游規劃法定的背景——多途徑城市化
    城市化是由農業為主的傳統鄉村社會向以工商業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。長期以來，人們習慣于通過工業化來推進城市化進程。現有資源與規劃立法明顯表現出生產性工業化時代的特征。我國城市化存在地快人慢的問題，原因在于城市缺乏充分吸納就業的能力，職業轉變明顯慢于土地利用的轉變。實際上城市化有多種途徑，旅游型城市化不僅響應多途徑城市化潮流，而且與其他類型城市化兼容性強，可實現優勢互補。
    結論
    多途徑城市化背景下的旅游規劃立法，將會對已有資源立法作出補充性完善和結構性支持。
    補充性完善：適應多途徑城市化社會發展要求，補充資源立法在利用領域的某些不足，節約多部資源法適應性修改的立法成本。
    結構性支持：通過旅游資源護用并舉、旅游規劃統籌協調，整體上實現資源立法和產業發展的結構性響應，且不產生任何價值和利益沖突，使立法的社會成本最小、效益最大。