2009年12月1日，國務院提出:要把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。旅游業是綜合帶動性很強的朝陽產業，要完成旅游業成為國民經濟支柱產業的戰略任務，政府的政策性支持是必不可少的。
    旅游業由于存在投資回收期長，項目情況復雜，存在一定的投資風險，長期面臨投融資困難的發展瓶頸。旅游項目企業投融資和政府招商的過程中，遇到的最普遍的問題之一就是，大部分企業和政府融資視野不寬，往往更多的關注銀行貸款或者私募融資等形式，而對政府支持性資金明顯缺乏了解。大地風景在做項目的過程中，也發現有很多企業甚至包括有些政府部門對政策性資金均缺乏足夠的了解和認識。
    鑒于以上原因，我們認為，在清晰認識旅游投資項目特點、我們旅游投資的主要領域和資金來源的基礎上，深入了解我國對于旅游業的政策性支持是十分必要的。了解與旅游相關的政策性文件與政策支持，及各類型政策性資金的申請條件和申請流程等，對于地方政府和旅游企業解決旅游項目投融資具有重大意義。
    一、旅游投資項目的特點
    旅游投資項目，作為旅游投資的客體或投資對象，是投資項目的一種特殊形式。投資旅游，與投資工業、能源、高科技、房地產等有很大的區別，這是由旅游產業和旅游產品的特殊性決定的。總體來看，旅游投資項目呈現以下六大特征：
    （一）高投入與持續回報的投入產出特征
    旅游投資的門檻在不斷提高，主要是由于進入性投資的加大，競爭加劇及競爭環境的國際化。首先，容易開發的景區基本被開發了，而一些資源獨特的項目，通常在交通不便的偏遠地區，可進入性差，前期必須進行大規模的交通道路投資，大大提高了進入性的門檻。投資一項休閑游樂項目情況也類似，由于大量的游樂、娛樂、休閑項目在各個大城市的周圍已經很多，如果沒有獨特性，沒有規模，沒有完善的配套設施，就很難打開市場。這就大大提升了項目的進入門檻。其次，旅游是一個持續回報的長效投資產業，因此，對于旅游項目而言，高額度的資本投入，并不能產生快速的回收。這對于中國的民營資本來說，非常難于接受，因為他們已經適應了快速投資，快速回收的短平快投資理念。
    因此，為了盡量縮小這種高投入和慢回報的矛盾，業界開始注重旅游整個投資中間強調的杠桿運作方法，試圖用幾千萬資金去搬動幾個億的杠桿。在旅游營運策劃中，業界提出了“五重杠桿運作模式”，包括政策杠桿、規劃杠桿、營銷杠桿、土地杠桿、融資杠桿。運用杠桿，旅游項目投資可以盡可能實現低投入高回報的效果。
    （二）旅游產業鏈整合與旅游投資帶動性強
    在泛旅游時代，旅游項目投資，已經脫離單一項目投資的時代，越來越多的投資商，著眼于區域整體投資，力求整合旅游產業鏈，整合多元產業，尋求綜合收益的最大化。這是旅游投資發展的趨勢，也正成為旅游投資的特征。
    旅游投資對其它行業有極強的帶動作用，根據世界旅游組織測算，直接投入旅游消費部門的有食、住、行、游、購、娛等六大類部門，間接涉及旅游梢費部門的有金融、保險、農業、印刷、醫療、通訊等58類部門。
    （三）旅游資源的資本化流通存在法律制約
    旅游資本，最基本的是自然資源與歷史文化資源。但是，這些好資源，已經由風景名勝區、自然保護區、國家森林公園、國家地質公園及文物保護單位等模式，全部納進了國家的法律保護，資產歸國家所有。而且在法律上，風景名勝資源和文物保護單位的經營權，是不可轉讓的。因此，旅游資源中最重要的資源，不能進進市場流通。我們稱之為旅游產業投資的"資源限制"。
    如果沒有將這些自然資源與歷史文化資源資本流通化，銀行的抵押貸款等行為就沒有法律依據。而作為資本投資、作為入股的依據就沒有法律依據。作為一個產業而言，最基本的資本確認都缺少法律依據，這個產業就是法律投資環境不健全。 這就造成企業上市的障礙、旅游企業與民營資金合作的障礙。在市場趨勢下，應該對經營權放開流通，使之成為旅游資本，實現資本應有的效應。
    （四）對環境的高度依賴性
    旅游投資項目緊緊依托于經濟環境、社會環境和生態環境，具有依托性強的特點。同時，旅游投資項目要兼顧經濟效益、社會效益和生態效益。
    1.旅游投資項目受經濟環境影響
    經濟環境的優劣決定著旅游投資的可行性，國家和區域的經濟發展狀況、財政收入、物價水平、居民生活水平等都是影響旅游投資的重要因素。這種影響主要包括兩方面：首先，受旅游市場影響，即受旅游資源市場和旅游客源市場的雙重影響；其次，受旅游產業影響，飯店業、交通業和旅行社業三大旅游產業相互依賴、相輔相成、共損共榮。
    2.旅游投資項目受社會環境影響
    旅游投資項目受社會環境依托是指受旅游政策、旅游法規、文化氛圍以及和平穩定的環境影響。國家是否對旅游實施傾斜政策，旅游法律法規是否健全，社會對傳統文化和民族文化的態度，國家的國防安全態勢和公民的教育程度等也是影響旅游投資的重要因素。
    3.旅游投資項目受生態環境影響
    旅游投資項目受生態環境依托，主要是指受地理位置、資源分布狀況的影響和環境污染狀況等。
    （五）旅游投資項目具有扶貧效應
    旅游業是勞動密集型產業，它的發展需要賓館、旅行社、交通、郵政、電力、購物等配套設施為其服務，需要大量的相關從業人員，為社會創造了大量的就業機會。因此，通過旅游投資項目實施旅游扶貧政策，能帶來普遍的、巨大的綜合性社會效益。旅游扶貧，為我國經濟欠發達地區的發展和農民群眾的脫貧致富開辟了新途徑。據不同地區的統計，旅游扶貧對相關產業的帶動作用可以達到1:9、1:10，甚至1:20。
    （六）旅游投資項目的風險性和不確定性較高
    旅游投資項目存在一定風險性和不確定性。旅游產品給游客是一種感受與體驗，滿足游客抽象、復雜而微妙的身心需求。旅游投資中，許多項目取得了成功，經濟效益、社會效益、環境效益顯著，但也有不少旅游項目投資失敗，損失巨大。旅游投資項目失敗的原因主要有：一是旅游市場需求的日益多變和市場競爭的日趨激烈；二是旅游活動存在距離阻抗、重復消費低；三是旅游業本身具有很強的依賴性、關聯性、敏感性和脆弱性，使得旅游項目投資的風險性很大。另外，由于旅游投資的主觀決策與投資實際情況存在一定的差距，不能達到預期的投資效果，從而導致旅游投資的風險性。
    二、旅游投資的主要領域和資金來源
    （一）旅游投資的主要領域
    根據《國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》，鼓勵投資旅游交通等基礎設施建設、重大旅游度假項目和專項旅游項目建設、大型旅游資源綜合開發項目建設、旅游信息服務系統開發。下圖是我國“十五”和“十一五”期間投資資金流向對比。

圖1“十五”和“十一五”期間投資資金流向對比

    目前，我們需要格外關注以下領域存在的投資機會。
    1.景區開發建設
    實現建設世界旅游強國的目標，必須開發一系列的一流旅游產品，開發我國豐富的旅游資源已經成為旅游業發展的重點。景區的投資開發須按照經政府主管部門批準的旅游區建設規劃，由開發商對旅游區建設、經營、招商事宜進行統一管理，并對執行效果負責。
    2.專項旅游產品開發
    專項旅游產品開發包括商務會展旅游、溫泉度假、滑雪旅游、草原旅游以及漂流旅游等一批休閑娛樂產品等。此外，沙漠旅游、探險旅游、登山旅游以及游船旅游等特殊產品，也是具有良好成長性的投資機會。這些項目可以積極借鑒國外的先進技術、設計策劃和管理經驗。
    3.配套的服務設施
    包括旅游特色餐飲、旅游酒店賓館、旅游演出、康體養生、旅游紀念品開發等。尤其是酒店業，作為旅游行業中最早開放、發展的領域，部分地區和細分市場已呈現過量供給的狀況，競爭程度加劇。
    多年來，國內旅游投資主要集中于飯店領域，但目前來看，這一領域基本飽和，但還有兩方面可進行結構性的調整：一、西部地區的住宿設施還比較薄弱，有待升級，部分地區需新建；二是度假飯店等專項主題式飯店建設。
    4.人造旅游景觀
    作為人工景觀，創意是項目成功的第一要素。項目現金流量差異性大:多數項目在開業階段現金流量較大，并于1-2年快速達到頂峰，而后進入衰退期，但衰退至一定程度后，又進入較長的穩定期。人造旅游景觀所擁有的知識產權具有一定的壟斷性，但本身不具備壟斷性質，政策風險較小，市場化程度和政策透明度較高。
    5.旅游商品的研發和生產
    經過多年的積累，市場已經出現了旅游制造業等新的旅游投資領域，主要涉及旅游商品的研發和生產。據介紹，在旅游發達國家，旅游商品的收入已占旅游總收入的40%至60%，我們還存在較大差距，我國旅游商品的前景是非常廣闊的。
    6.旅游新業態項目
    近年來，隨著我國旅游個性化趨勢的增強，出現了一些有別于傳統旅游模式的新業態。比如高爾夫旅游、自駕車旅游、游艇旅游、郵輪旅游等。這些新業態將是我國旅游業發展水平提高的標志。它們的出現也對相關旅游裝備制造和場地設施建設提出了新的要求，是未來旅游投資的重要方向。
    7.旅游智業
    旅游智業也已經成為頗具投資價值和潛力的投資機會。
    （二）旅游項目資金來源
    從改革開放至今，旅游業已經吸引了越來越多的眼球，中國旅游業積極實施“國家、地方、部門、集體、個體一起上，自力更生和利用外資一起上”的方針，吸引了各方面的社會投資，實現了旅游業的巨大飛躍。現階段旅游投資的來源主要包括政府投資、民間投資、外商投資等。
    1.政府投資
    政府投資以中央政府或地方政府作為投資主體，運用國際或地方財政資金為主要來源而進行投資。政府對旅游開發的投資有利于加快旅游開發的進程，引導投資商投資，消除開發商投資獲利的一些不利因素。政府投資資金來源主要有財政撥款的專項資金、國債資金、影響旅游發展的其他專項資金、地方財政自籌資金等。
    政府投資的主要領域包括：基礎設施建設的投資、旅游人力資源開發的投資、旅游市場拓展的投資等。
    2.民間投資
    民間投資是指我國境內各種非國有經濟主體的投資，包括集體經濟投資、鄉鎮企業投資、私營經濟投資和個人投資等。民間投資具有很大的潛力，社會投資規模也在不斷增大。據中國國家旅游局規劃財務司提供的最新數據，2011年，中國旅游項目投資總額累計達到2.67萬億元，當年實際完成投資2064.26億元。從投資主體結構看，民營企業投資占39%，超過政府投資、國有企業投資之和。
    民間投資受資金的限制，往往更多的是投資低層次旅游區、酒店(或小型旅社、客棧)、旅行社等。
    3.外商投資
    我國經濟發展的實踐證明，外商投資對國民經濟快速增長有重要貢獻，外商投資企業成為我國增長最快的稅源之一。利用外資主要是指外國銀行信貸、外國政府信貸、發行國際債券、國際金融機構信貸以及外國企業直接投資。
    外商投資的主要領域有賓館飯店、旅游區、文化娛樂業等。
    旅游投資資金的籌集，可以通過多種途徑進行實現，例如金融部門貸款、多渠道籌集旅游發展基金、組建全國或地區旅游信托投資公司、設立旅游投資擔保公司、簡歷旅游產業投資基金等。
    下圖是我國“十五”和“十一五”期間旅游投資結構來源對比分析，從圖中可以看到，企業在我國旅游投資中所占62%（國有企業占9%, 股份制企業占25%,其他企業占28%），并有增長的趨勢；其次是政府的資金投入、銀行貸款和外資的投入。

圖2 “十五”和“十一五”期間旅游投資結構來源對比

    三、旅游投資項目的政策性支持
    國務院早在1998年就將旅游業確定為國民經濟新的增長點，將旅游業作為第三產業的龍頭。根據國際慣例，某項產業產值占國內生產總值比重達到8%，可以被認為已經成為國民經濟的支柱產業。在國民經濟發展中的重要地位為旅游業的發展創造了重大機遇。由于旅游投資不但是增加有效供給、滿足持續增長旅游消費需求的前提，而且是引領和刺激旅游消費，推動旅游業發展的引擎，中央及地方政府進一步向旅游行業傾斜，從而使其擁有寬松的政策環境，投資旅游業必將對社會資金產生極大的引導和拉動作用。
    市場經濟條件下，政府對于旅游開發投資主要體現宏觀調控和投資引導功能，具體體現在兩方面：一是發揮政策引導作用，制定旅游發展旅游投資政策，對不同的旅游項目的開發以鼓勵、限制或禁止；通過旅游規劃的編制和實施對不同旅游項目的開發進行控制等。二是政府利用財政手段，加大資金投入，設立各種政策性資金，用于旅游基礎設施和重點項目等方面的投資。
    本期專題中，我們將重點圍繞旅游發展的政策性引導和旅游的政策性資金獲取兩方面內容，分別進行研究探討，分為《政策支持是旅游業發展的源動力》和《“掀起”政策性資金獲取的“蓋頭”來》兩篇進行詳細、深入的分析。
    （一）政策支持與引導是旅游業平穩發展的保障
    完善的制度是中國旅游業持續快速發展的保證和重要動力。旅游政策指導并服務于旅游業發展的全過程，同時也是衡量旅游事業取得成效的尺度。旅游開發投資的政策支持，主要有以下一些：土地政策的優惠、稅收政策的優惠、外匯兌換的政策、相應金融政策的支持、必要的財政支持政策、投資限制政策、投資開發保護政策等。
    政府的旅游政策性支持與引導主要體現在以下方面：
    1.從宏觀政策上給予鼓勵支持，提供一個良好的大環境
    宏觀的政策引導，往往是旅游業發展的風向標。2009年12月1日，國務院頒布了《關于加快發展旅游業的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》中提出:旅游業是戰略性產業，把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。《意見》的出臺，讓人們看到了國家在經濟結構調整背景下，為擴大就業、刺激國內消費，大力發展旅游業的決心。《意見》在保障措施中，第“十八”和“十九”點提到要加大政府投入和加大金融支持，并進行了具體說明。
    2.為旅游投資提供一個良好的投資環境
    投資環境直接影響投資的風險和經濟效益，是投資者的關注中心，旅游項目投資尤其如此。中央及各地方政府對于旅游發展的政策支持，說明了我國政府從上到下對于旅游業發展的重視。各地方政府也努力創造一個良好的旅游投資環境，積極支持和鼓勵對于旅游項目的投資開發，給予一定的政策優惠。同時，重視加強旅游基礎設施建設，加大旅游形象宣傳和市場促銷等。例如，圍繞《關于加快發展旅游業的意見》，出臺了一些地方性旅游政策，如海南的免稅政策（國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》），以及桂林、大香格里拉等區域的旅游優惠政策。
    3.對旅游項目進行一定的經濟鼓勵
    國內外旅游項目成功開發的實踐和經驗表明，為了積極有效地吸引投資者開發旅游項目，除充分做好項目可行性論證等前期工作和具備良好的投資環境之外，還需要采取一定的經濟激勵措施。政府相關政策支持，可以降低或者消除投資者對于旅游項目投資風險的擔憂。例如，通過貸款貼息、土地優惠、減免進口關稅、從寬貸款等政策措施降低項目投資成本；通過減免經營與所得稅收，允許加速折舊，降低水、電、電訊、交通等收費價格、免費提供信息咨詢服務等政策措施，減少項目經營成本。
    4.加強了旅游業與相關產業的整合發展
    從近年來旅游業的發展實踐看，走與相關產業整合、融合之路已是旅游發展大勢。2009年，國務院《關于加快發展旅游業的意見》件中明確表示，要大力推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展，培育新的旅游消費熱點，豐富旅游文化內涵。
    另外，由于旅游資源的復雜性和特殊性，有很多景區往往旅游資源由其他部門管理，但是發展卻是以旅游收入為主，并且存在多頭管理的情況，尤其各相關部門對于對應的旅游資源會有一定的政策措施，對其開發進行相應的限制或引導，出臺相應的優惠政策和資金投入政策，因此了解這些相關的政策，及對旅游投資的優惠政策，有助于旅游項目的投資招商。
    以水利風景區為例：自2000年以來，水利部陸續出臺了《水利風景區管理辦法》《水利風景區評價標準》《水利風景區發展綱要》《水利旅游項目管理辦法》《水利旅游項目綜合影響評價標準》《水利風景區規劃編制導則》等一系列規章制度及技術標準。水利風景區也經歷了從無到有，從小到大，逐漸趨向成熟，旅游收入也成了水利風景區的主要收入來源。為科學合理地開發利用和保護水利風景資源，水利部于2001年成立了“水利部水利風景區評審委員會”，2009年又成立了“水利部水利風景區建設與管理領導小組”。2011年，國務院出臺了《關于加快水利改革發展的決定》，就建立水利投入穩定增長機制時指出：“加大公共財政對水利的投入”，“發揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域”。
    （二）政策性資金是旅游投入的重要來源
    1.政策性資金的投入的必要性
    （1）我國旅游行業投資需求巨大
    隨著我國旅游業的高速發展，旅游業已顯示出向高品位、規模化以及精品化發展的趨勢，為投資者們提供了一個實現資本良性擴張以及培育新的經濟增長點的重要機遇。
     “十五”期間，我國實際完成旅游投資總額 6257.73 億元，“十一五”期間，據不完全統計，我國旅游投資總額 17834.22 億元。依照這個速度，我國旅游行業投資需求巨大。
    （2）政策性資金有助于打破旅游發展的瓶頸
    旅游投資存在很多瓶頸。利用政策性資金投資于加強旅游基礎設施建設，對打破旅游發展的“瓶頸制約”、改善旅游環境、擴大旅游消費、增加有效需求、拉動社會投資起到較大的促進作用，對中國旅游業的當前和長遠發展都具有重要意義。通過加強旅游基礎設施建設，一批資源品位高、特色鮮明的旅游景區和旅游線路脫穎而出，同時景區環境和景區的綜合接待能力都得到明顯改善。
    2010年，國家發展改革委安排中央預算內投資15億元，用于支持旅游基礎設施建設項目建設。2011年國家安排中央預算內投資10億元，用于支持旅游基礎設施項目建設。
    2.政策性資金的主要類型
    政府支持性資金的特點是利息低，甚至免利息，償還期限長，甚至不用償還。但是要獲得這些基金必須符合一定的政策條件。政府支持性資金主要包括以下幾種類型：
    （1）旅游國債
    2000年，國家發展計劃委員會首次將旅游列入國債項目，安排國債資金加強旅游基礎設施建設，重點支持資源品位較高、發展潛力較大、所依托的主要交通干線建設已基本完成的國家級或省級旅游景區的項目。
    （2）旅游發展基金
    旅游發展基金屬中央財政資金，納入國家旅游局部門預算統一管理。旅游發展基金主要用于旅游宣傳促銷、行業規劃發展研究、旅游開發項目補助等支出，少量用于彌補旅游事業經費的不足。
    （3）旅游發展專項資金
    旅游發展專項資金即政府部門為促進旅游發展，劃撥一定資金專門用于完善旅游基礎設施建設，改善旅游發展的基礎條件。旅游發展專項資金分為國家級、省級、市級、縣級等不同級別。另外交通、文物、林業、環保、經貿、水利等都有部門資金或專項資金，可直接或者間接的支持旅游開發項目。
    （4）政策性銀行貸款
    政策性銀行主要是指由政府創立或擔保、以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、在特定的業務范圍內、具有特殊的融資原則、不以盈利為目標的金融機構。一般來說，政策性銀行貸款利率較低、期限較長，有特定的服務對象，其放貸支持的主要是商業性銀行在初始階段不愿意進入或涉及不到的領域。中國政策性銀行包括國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行。
    （5）國際金融組織和外國政府貸款
    國際金融組織和外國政府貸款能夠提供低息的、長期的、大額的國外貸款資金適合于符合條件的大型旅游項目開發。我國已經有了比較完善的國際金融組織和外國政府貸款政策及管理辦法，旅游開發企業可以充分利用各種國際金融組織和外國政府貸款資金。
    （6）扶貧資金
    國家扶貧資金是指中央為解決農村貧困人口溫飽問題、支持貧困地區社會經濟發展而專項安排的資金。包括支援經濟不發達地區發展資金、“三西”農業建設專項補助資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧專項貸款。
    四、旅游投資項目政策性支持研究意義
    據國家旅游局統計數據顯示，2011年國內出游人數26.4億人次，國內旅游收入19306億元，旅游收入己占到GDP總量的4%以上。作為全球性的朝陽產業，旅游業是現在和未來長期的投資熱點。但是旅游投資不足、投資不優的現象不僅影響了旅游業當前的投資收益，更制約了旅游業的長遠發展。目前我國旅游項目在招商投資存在一定誤區，對于綜合環境改善方面重視不夠。現階段旅游投資已從原有的單純政府投資，轉為多元化投資主體。政府在旅游投融資中，起著重要作用，因此, 需要政府加以引導, 為投資商做好參謀和服務, 為民營經濟搭建良好的基礎設施和投資平臺, 建立民營經濟投資旅游的抗風險機制。
    另外，大部分企業和政府融資視野不寬，旅游投資資金籌措渠道少,對于政府政策性資金缺乏了解，有些甚至不了解政府設立的各項專項資金。對日益發達的資本市場也重視不夠，我國尚未建立旅游專業投融資機構, 在利用政府間和國際金融機構的資金援助方面基本處于空白, 而世界著名旅游度假區的開發, 如坎昆和巴厘島都利用了世界金融機構和國家間貸款。
    因此，我們進行旅游投資項目的政策性支持的研究是十分必要的，有著積極的實際意義。通過旅游投資項目政策性支持研究，一方面，幫助我們更清晰地了解政府對于旅游發展的政策情況，熟悉旅游業發展的政策環境，促進旅游業健康有序發展；另一方面，能夠拓寬旅游投資項目的投融資渠道，為地方政府剖析政策性資金的類型和獲取方法，了解我國政府的政策性資金的政策情況和申報條件、申報流程，有助于地方政府或者旅游企業申請政府政策性資金。

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